TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2431/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre contribuciones parafiscales de la protección social
(...) la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016 (...)
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2431 DE 2023
Expediente: CJU-3016
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Tercera de Decisión Laboral.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El señor Jorge Eliécer Ríos Mejía, a través de apoderado, presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución RDC-314 del 21 de junio de 2018 proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP.
2. El apoderado judicial indicó en la demanda que la UGPP realizó un proceso de fiscalización entre enero y diciembre del año 2014 en contra del señor Ríos Mejía por no cumplir con la obligación de afiliarse al sistema de seguridad social, contra el cual interpuso los recursos de ley. Expuso que la información allegada no fue analizada en un contexto práctico, pues se explicó que el demandante no realizó dicho pago por cuanto no residió en el país entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2014, adjuntándose la declaración de renta del año 2014, dos declaraciones sobre su residencia en Estados Unidos en esa anualidad y copia del pasaporte. Sin embargo, la entidad desconoció que no es un afiliado obligatorio al sistema conforme lo previsto en el artículo 157 de la Ley 100 de 1993 y profirió la Resolución RDC-314 del 21 de junio de 2018 mediante la cual impuso una sanción equivalente a $56.162.200 por concepto de omisión en los aportes al sistema y de $112.324.400 por concepto de sanción por dicha omisión.
Como pretensiones se señalan las siguientes:
2.1. Declarar la nulidad de la Resolución RDC-314 del 21 de junio de 2018.
2.2. Dejar sin efectos jurídicos la mencionada resolución por (i) haberse proferido con infracción a las normas en que debía emitirse; (ii) por carecer la entidad demandada de competencia para su emisión; (iii) por carecer de motivación en general y la expuesta ser falsa y falaz y (iv) por haber actuado la entidad demandada con evidente desviación de las atribuciones que le fueron asignadas.
2.3. Como efecto de esta declaratoria, se ordene la reparación del derecho infringido al señor Jorge Eliécer Ríos Mejía y se levante la sanción impetrada y en consecuencia se condene a la demandada a los perjuicios que se logren establecer en el proceso.
2.4. Se determine que conforme a la normatividad vigente y las pruebas allegadas, el señor no está en la obligación de pagar los aportes a la seguridad social.
3. El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 13 de diciembre de 2018 declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá (reparto).
Señaló que de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2 numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2021 y el artículo 622 del Código General del Proceso, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el conocimiento de los conflictos de la seguridad social generados entre el Estado y sus servidores públicos vinculados mediante relación legal y reglamentaria (empleados públicos) y a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social le corresponde conocer las demás controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre afiliados o beneficiarios y las entidades administradoras de pensiones públicas o privadas, independientemente de los actos jurídicos que se controviertan, premisa que incluye a los trabajadores privados, quienes se vinculan mediante contrato de trabajo.
Frente al caso particular, indicó que de conformidad con la documentación allegada al expediente, la controversia tiene que ver con el régimen de seguridad social integral de un trabajador independiente la cual debe ser dirimida por la jurisdicción ordinaria en sus especialidad laboral y de la seguridad social.
4. El asunto fue reasignado al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá que mediante proveído del 21 de febrero de 2019 admitió la demanda y en sentencia del 10 de marzo de 2021 declaró que no hay lugar al pago de la sanción impuesta al demandante por parte de la UGPP a través de la RDC-314 del 21 de junio de 2018 con fundamento en que no residió en el territorio nacional. Contra dicha decisión la UGPP interpuso el recurso de apelación.
5. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Tercera de Decisión Laboral, mediante Auto del 31 de agosto de 2022 declaró la falta de jurisdicción, planteó un conflicto entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima. Señaló que el artículo 2 numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establece que compete a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, el conocimiento de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con los contratos. Bajo este contexto, advirtió que el conflicto suscitado entre el demandante y la UGPP no es del resorte de esta jurisdicción porque la demandada no ostenta la condición de entidad administradora o prestadora y tampoco clasifica como beneficiaria, usuaria o empleadora. Adujo que una de las funciones de la UGPP es la de verificar el efectivo cumplimiento del pago de los aportes al sistema de seguridad social, los cuales son en esencia contribuciones parafiscales (Sentencia C-155 de 2004), y como contribuciones, hacen parte de los tributos, por lo tanto atiende asuntos eminentemente tributarios. Destacó que el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989 le asigna a la Sección Cuarta del Consejo de Estado el conocimiento de los procesos en los cuales se discuten asuntos relativos a impuestos, tasas y contribuciones y sobre jurisdicción coactiva, tema que justamente se discute en este caso.
6. La Corte Constitucional recibió el expediente el 12 de octubre de 2022. En sesión virtual del 2 de mayo de 2023 se asignó el asunto al despacho del magistrado sustanciador.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[1].
8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[2]:(i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[3]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[4]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
9. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C) y otra que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Tercera de Decisión Laboral) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Jorge Eliécer Ríos Mejía contra la Resolución RDC-314 del 21 de junio de 2018 proferida por la UGPP -presupuesto objetivo- y; (iii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Tercera de Decisión Laboral, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 5 supra) -presupuesto normativo-.
Competencia para conocer las controversias respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Reiteración de los Autos 130 y 166 de 2022[5]
10. Mediante el Auto 130 de 2022, la Sala Plena estableció que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016.
11. Dicha regla de decisión se sustentó en las siguientes premisas fundamentales: (i) aunque la cláusula general o residual de competencia recae sobre la jurisdicción ordinaria (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), lo cierto es que la norma exceptúa de la competencia de la misma aquellos asuntos que de manera exclusiva el Legislador asigne a otra jurisdicción y (ii) dentro de la competencia de los jueces laborales y de la seguridad social no se pueden incluir las actuaciones de la UGPP relativas al pago de contribuciones parafiscales de la protección social, por cuanto la ley asignó esta atribución a los jueces contenciosos administrativos. En efecto, el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016 señala que:
Las controversias que se susciten respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP en relación con las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, continuarán tramitándose ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
12. Así las cosas, el Auto 130 de 2022 sostuvo que existe un mandato expreso en la mencionada norma especial, la cual prevalece de acuerdo con las reglas generales de validez y aplicación de las normas jurídicas previstas en el artículo 2° de la Ley 153 de 1887[6].
13. Posteriormente, en el Auto 166 de 2022, la Sala Plena profundizó las razones que condujeron a la determinación de asignar esta clase de asuntos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese orden, refirió que los artículos 178[7] y 179[8] de la Ley 1607 de 2012[9] delimitaron la competencia de la UGPP para adelantar acciones de determinación y cobro de contribuciones parafiscales de la protección social cuando haya omisiones e inexactitudes. Además, radicaron en cabeza de la entidad la facultad de sancionar a quienes incumplan con las obligaciones relacionadas con las contribuciones parafiscales de la protección social.
14. Asimismo, la Corte precisó que, de acuerdo con los antecedentes legislativos del artículo 313 de la Ley 1819 de 2016, resultaba claro que la intención del legislador era definir explícitamente la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver las demandas en las que se controvierta la legalidad de actos administrativos mediante los cuales la UGPP liquide por inexactitud u omisión contribuciones parafiscales de la protección social.
III. CASO CONCRETO
15. El señor Jorge Eliécer Ríos Mejía, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la UGPP con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución RDC-314 del 21 de junio de 2018 por medio de la cual la entidad impuso una sanción equivalente a $56.162.200 por concepto de omisión en los aportes al sistema y de $112.324.400 por concepto de sanción por dicha omisión.
16. La Sala Plena observa que la presente controversia versa sobre un acto administrativo proferido por la UGPP en cumplimiento de las funciones relativas a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, de conformidad con las facultades previstas en los artículos 178 y 179 de la Ley 1607 de 2012. En efecto, la liquidación censurada fue proferida en el marco de un proceso de determinación, cobro e imposición de sanciones por la falta de pago de las contribuciones parafiscales a los Subsistemas de Salud y Pensión. De acuerdo con el artículo 313 de Ley 1819 de 2016, existe una competencia específica determinada a favor de la jurisdicción Contencioso-Administrativo para este tipo de casos.
17. Así las cosas, la Sala Plena resolverá el conflicto en aplicación de la regla establecida en el Auto 130 de 2022 (reiterada en el Auto 166 de 2022) y, en ese sentido, declarará que el conocimiento del asunto recae en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Por esa razón, se ordenará remitirle el expediente CJU-3016 para que continúe con el trámite del citado medio de control. A su vez, esta autoridad deberá comunicarle la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.
18. Regla de decisión: [l]a jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer las controversias que se presenten contra las actuaciones de la UGPP que sean proferidas en cumplimiento de las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, en virtud de lo dispuesto en el artículo 313 de la Ley 1819 de 2016.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Tercera de Decisión Laboral, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C es la autoridad competente para conocer de la acción presentada por Jorge Eliécer Ríos Mejía contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3016 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Tercera de Decisión Laboral.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[2] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo.
[3] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[4] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[5] Estas decisiones han sido reiteradas en los Autos 1694 de 2022 y 357 de 2023.
[6] Ley 153 de 1887. Artículo 2°: La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicarán la ley posterior.
[7] Competencia para la determinación y el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social. Reglamentado por el Decreto Nacional 3033 de 2013. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras. (...)
[8] Artículo 179. Sanciones. La UGPP será la entidad competente para imponer las sanciones de que trata el presente artículo (...) || 1. El aportante que omita la afiliación y/o vinculación y no pague los aportes al Sistema de la Protección Social en la fecha establecida para tal fin, deberá liquidar y pagar una sanción por cada mes o fracción de mes de retardo, de acuerdo al número de empleados (...).
[9] Por la cual se expiden normas en materia tributaria.